行政法「唯一死刑」的憲法靈魂拷問

甫結束國慶連假，此刻吾人緬懷114年前辛亥革命先賢使中國告別數千年封建人治，迎來民本共和，並引入現代法制框架。然一世紀倏忽而過，中華民國仍困於徒具形式的「法制」窠臼，「法治」仍原地踏步。近日一樁個案見微知著，不勝唏噓。

歷數十寒暑的「福祿集團」（下稱福祿）於進口貨物時不慎短報少量菸品，然經查並無走私之故意，已獲檢察官不起訴處分，未料主管機關仍單憑其「進口報單短報少量菸品」，認定其違反《菸酒管理法》第46條運輸私菸之規定，對其裁處罰鍰；進而「極可能」援引同法第17條第3項，不問情節輕重、主觀犯意，概以「廢止」其多年慘澹經營所取得之菸酒進口業設立許可。

試想，一紙「廢止」許可，無數員工生計堪憂，商譽毀於朝夕。面對顯然過苛、不成比例之處分，其情可憫，其制可議！

一、「唯一死刑」法制，豈容企業動脈一夕斷絕？

福祿面臨之《菸酒管理法》第17條第3項，在業者有法定情形之際，「廢止」進口業者之設立許可，此規定好比過去《刑法》存在「唯一死刑」，完全剝奪主管機關依個案情狀裁量之空間。

憲法法庭於113年憲判字第8號判決中，已指刑事上「唯一死刑」有違罪刑相當原則。而回溯至民國79年，釋字第263號雖未宣告《懲治盜匪條例》中的擄人勒贖罪唯一死刑違憲，卻也強調應適用《刑法》酌減其刑之規定，以避免情輕法重。

上開解釋，早已顯露大法官對於僵硬刑罰規定可能造成個案不公之體察。刑罰手段作為國家最嚴厲之干預，尚且力求個案裁量；行政管制對攸關員工生計、國家經濟動脈的企業經營權，豈能罔顧個案正義，一律處以最嚴厲之「廢止」執照「死刑」？

此等顯然缺乏調整機制之規定，充其量僅是徒具形式的「法制」，而非「上善若水」之「法治」。則所謂依法行政，不過是依法扼殺企業生機，徒令「法律產業」蒙羞。

二、調解制度的理想與現實：官僚積習與「圖利」緊箍咒。

《行政訴訟法》於民國111年增訂行政訴訟調解制度，旨在提升紛爭解決效能、紓減法院案件負荷，並減輕人民訟累。

筆者曾與機關首長談及此調解制度，談話中其對新制樂見其成；不料下級機關卻因唯恐觸犯「圖利罪」而不願配合調解，使長官允諾調解的美意落空，顯露行政官僚制度僵化無遺。

綜上，財政部作為《菸酒管理法》的主管機關，應積極修正相關條文；而另一方面，立法者亦應正視「行政唯一死刑」之弊，參酌大法官歷來解釋所揭櫫之避免情輕法重精神，賦予行政機關個案調節機制與裁量權限。否則縱人民行為顯可憫恕，僅受最低罰鍰額度之裁罰，最終仍會導向「行政唯一死刑」規定，個案正義蕩然無存。

三、從法制到法治：建構值得驕傲的法律產業，以臻良制。

而《憲法訴訟法》第55條賦予法院聲請憲法法庭裁判的權限，行政法院法官更應勇於承擔令法制趨向法治的憲政重擔，裁定停止訴訟程序，向憲法法庭聲請作成宣告違憲之判決。

最後，司法院雖引進行政訴訟調解制度，卻未慮及圖利罪對行政機關之掣肘，為德不卒，故筆者主張應引入「強制調解」機制，及公務員就其於調解範圍內所為之決定，得阻卻圖利罪之刑事責任，以免憾事再度發生。

基上，法治之真諦，在於追求權利保障與公共利益之平衡，如此方能建立「值得驕傲之法律產業」，使我國從「法制」邁向「法治」，臻於「良制」。 （作者為律師兼法學教授）