從犯罪公路到公有地──衛星圖解全台廢棄物濫倒熱區

文字／柯皓翔、戴淨妍、何柏均；設計／江世民；數據分析／戴淨妍、柯皓翔；共同採訪／方德琳、林慧貞；監製／方德琳；責任編輯／黃鈺婷、陳思樺；地理圖資／Google Earth、營建署

僅僅一塊位於台南的台糖土地，讓環保犯罪集團不法利益可達1.2億元，那全台又有多少土地淪為廢棄物濫倒處，成為犯罪者賺錢工具？

今年，環保署首度將衛星監測的國土變異點資料運用在廢棄物追蹤上，讓全台非法濫倒廢棄物的規模有了初步的輪廓。《報導者》從13萬筆變異點中篩選出4,748筆廢棄物或土石棄置違規案件，詳細分析從北到南的違規熱區，以及它們成為濫倒天堂的原因。

過去5年，全台營造都更熱，六都建築執照與拆除執照核發數一年比一年多，許多北部產生的裝潢、營建廢棄物，因去化管道有限，遭非法棄置在中南部的廢棄魚塭及農田中，引發社會高度關注。

過去，不肖人士常鎖定人煙罕至處偷倒廢棄物，案件往往事隔多日才被察覺檢舉。如今此狀況有機會被克服──營建署今年開始與環保署合作試辦，直接共享「衛星」國土監測資料，期盼主動出擊掌握更多潛在濫倒事件。

營建署副署長陳繼鳴接受《報導者》專訪時解釋，營建署自1999年起透過衛星影像進行國土利用監測，過去如農委會水土保持局、經濟部水利署等單位也有類似作法；各部會資源在2014年透過行政院整合後，已經建立起一套橫跨中央到地方的變異點監測回報機制，參與單位達58個。

陳繼鳴表示，不同時間點的衛星影像，經系統比對運算、分析出地表「疑似變異點」後，就會通報各地方政府窗口，一旦鄉鎮市公所人員確認並非誤判，縣市政府就會透過聯合取締小組（註：常由各縣市跨多局處組成，例如地政機關會同農業機關，確認農地非農用而開罰；水利單位確認河川地使用狀況；經發局處理農地違章工廠；新建廟宇由民政單位負責等。）現場察看違規項目，再把查核結果回報給營建署。

衛星影像能抓出的變異點五花八門，新增建物、整地、作物變化、植被改變都一覽無遺。營建署城鄉發展分署資訊管理課課長陳和斌補充，無論變異點是「疑似」或「經查核」，只要變異類型為「傾倒廢棄物、土」，營建署都會提供環保署做參考；「我們能夠提供資料的，就盡量去提供，這些資源讓它能夠發揮最大的效益。」

《報導者》利用營建署「國土利用監測整合資訊網」平台，撈下2014年至2022年7月底，共13萬2,254筆變異點資料，並自64種變異類型中取「傾倒廢棄物、土」、「堆積土石」、「處理廢棄物」3個類目（註：「傾倒廢棄物、土」是營建署定義的變異類型；「堆積土石」、「處理廢棄物」則是農委會水保局定義的類型。儘管名稱大同小異，不過均指涉：調查人員在變異點現場觀察到堆積土石或堆放廢棄物的行為。），且查證結果為「違規」者，得到共4,748筆資料，以此進行違規棄置案件（註：包括濫倒廢棄物，或是非法堆置土石方等樣態。）的熱區分析。

「天眼」發威，2020年違規件數大增一倍，近3年抓出逾3,000件

台灣潛在廢棄物案件有多少？觀察各年度違規變異點數量，發現2020年後顯著增加，較前一年大增一倍以上；累計2020年後共暴增3,250筆，佔全部的7成。

陳和斌表示，變異點數量增加與衛星監測頻率、系統精準度提升有關。2016、2017年時監測頻率約2個月1次，2020年時已經加快到1個月1次；經過不斷校正，這套系統違規發現率也從計畫執行初期的25%提升至50%。

陳繼鳴表示，違規若沒有及時處理，會因破窗效應而蔓延，「發現愈快，及時抑止，可讓人有所收斂。」

台南、屏東違規數遙遙領先全台，前五名縣市違規點佔全國一半以上

台南市是2014年以來，「傾倒廢棄物、土」違規變異點累計最多的縣市，達730筆（佔全部15.4%）；屏東縣546筆（11.5%）；桃園市453筆（9.5%）。

第4名、第5名分別是中部的彰化縣424筆（8.9%）、雲林縣404筆（8.5%）。

針對上述3類違規變異點，這5個縣市就包辦了全國一半的量。

按鄉鎮市區排序的前20名熱區

若以鄉鎮市區層級分析，則浮現以下6縣市的違規熱點。它們有的屬於違規堆置土方，有的則是濫倒營建廢棄物。

① 台南市：安南區、七股區、仁德區

② 屏東縣：里港鄉、高樹鄉

③ 桃園市：觀音區、楊梅區、新屋區、大園區

④ 彰化縣：芳苑鄉

⑤ 雲林縣：口湖鄉、台西鄉

⑥ 南投縣：南投市、埔里鎮、草屯鎮、水里鄉

各地區具體樣態為何？為何構成違規？《報導者》逐一與各地方政府查證，解析資料含義。

【台南】七股、安南一帶廢棄魚塭，違規回填土方

• 安南區：全國第1名，190筆

• 七股區：全國第3名，117筆

• 仁德區：全國第5名，107筆

鄉鎮棄置熱區前5名中，有3個就在台南，時間以2021、2022年為主，總件數高達414筆。 台南市環保局稽查檢驗科科長張仕音表示，七股、安南一帶廢棄魚塭空地多，許多不法業者會以免費方式幫地主回填土方，惡質一點的業者還會摻雜廢棄物。 按「農業發展條例施行細則」第2-1條規定，農地或魚塭回填土方時，土質要適合耕種，不能是營建剩餘土石方或廢棄物；另回填土方、涉及使用地變更都必須經過申請。 「如果（乍看是單純）土方的話，地主就不會警覺，不知道這（回填）要申請，」張仕音說。 他補充，海線地區主要以營建廢土為主，山線則是廢棄物為主；當地營建廢棄物多來自北部，沿台61線一路南下，不過近期台南南科周圍建案興盛，也產生相當數量。

《報導者》與當地環團走訪七股、柳營等地，發現廢棄物濫倒嚴重，除了營建廢棄物，更包括疑似廢纖維等不明廢棄物遭棄置在河邊、農地上。台南社大環境小組研究員晁瑞光告訴我們，近來興起魚塭回填，上方又蓋太陽能板，一塊土地多重利潤，不只賺到廢棄物處理的不法收入，又可賺太陽能發電費。 此外，台南台糖土地、公有地，也蒙受廢棄物之害。去年（2021）新市區一處交流道旁、總面積超過2萬平方公尺的台糖土地遭濫倒事業廢棄物，清除費用估計超過10億元，監委申請調查。 2019年，高速公路局東山服務區旁國有地也傳出濫倒事件，被棄置大量民生垃圾包、廢塑膠混合物、營建廢棄物，估計達300立方公尺。

【屏東】荖濃溪沿岸砂石場堆置不符地用規定，里港、高樹2020年被偵測到大量變異點

• 里港鄉：全國第2名，176筆

• 高樹鄉：全國第4名，111筆

屏東變異點顯著集中在里港鄉、高樹鄉荖濃溪沿岸，大致沿「土庫堤防」、「東振新堤防」分布，高比例集中在2020年發生。 屏東縣水利處水利行政科科長郭峯志表示，此處是砂石場聚落，莫拉克颱風過後更擴大辦理河川疏濬。不過砂石場規模變大，廠商堆置砂石也可能向外逸散，許多違規便是屬於「土地使用」不符，在不對的地方堆置，這幾年政府已經在當地輔導業者變更用地。

他分析，相關狀況可能過去已存在，不過相較於檢舉案件，衛星精確度更高，一次就抓出很多點位；2021年後當地案件數下降，應與業者受罰經驗有關。 郭峯志說，政府還是會關注砂石堆置是不是有影響周圍環境，或堆置高度是否有安全隱憂，若發現違規還是會開罰。

屏東縣環保局廢棄物管理科代理科長陳永明補充，此區早期的確因砂石場形成大量坑洞，也成為不肖人士偷埋廢棄物的好位置，不過相關問題目前已改善。

陳永明補充，屏東縣近期較頭痛的問題是廢鋁渣案，枋寮工業區、萬丹鄉都有相關案件，非法業者以利誘方式，找地主承租土地或廠房棄置鋁渣，後續處理問題棘手。

他補充，目前屏東縣環保局也和警察局聯手，在屏東出入要道，如國道3號沿線交流道、台22線高樹大橋、里港大橋等地加強稽查。

【桃園】台61線穿越，海線大園、觀音、新屋淪北部棄置熱點

• 觀音區：全國第7名，86筆

• 楊梅區：全國第8名，73筆

• 大園區：全國第14名，54筆

• 新屋區：全國第16名，51筆

桃園為北部非法棄置熱區，集中在台61線周圍，大園、觀音沿海一帶。 今年1月，桃園觀音一處7,000坪國有地被倒廢土；新屋區葉五美公祠旁，家族共同持分農地，近2年也被不肖子孫與人簽約倒廢土，當事人屢次陳情。

桃園市環保局局長呂理德表示，新北市於2019年起整頓五股垃圾山，從北部流出的廢棄物就開始往南蔓延，首當其衝就是桃園。

為了遏止不法濫倒，桃園市於今年5月起加大執法力道，若載運土方車輛沒有依法出具聯單，就可依據《廢棄物清理法》第9條第2款、認定為「有嚴重汙染之虞」而送辦，甚至予以扣車，「（不法人士）最怕的是什麼？他不怕你罰單6萬到30萬，他怕你把車子扣起來，400、500萬扣起來不還他，也不能做生意，」呂理德觀察。

根據桃園市環保局統計，今年5月至7月11日，台61線沿線攔查專案，共攔查到21台違規車輛，不明土方逾240公噸。呂理德也說，目前扣車已達12輛。 此外，環保署環境督察總隊北區環境督察大隊大隊長張乃仁以多年稽查環保案件的經驗，發現北部其他地方如新竹關西、芎林等高速公路通過、人煙稀少地方，也常常發現廢棄物濫倒案件。

【彰化】檢警環合作打擊犯罪，芳苑「廢土天堂」的轉身

彰化芳苑廢土濫倒多次成為新聞焦點。2019年曾傳卜蜂食品汙泥案，1萬多噸的汙泥棄置在芳苑鄉、埤頭鄉、溪州鄉空地；同開重金屬汙泥案，二水鄉場址被倒逾萬噸，日前才完成環境復原。 彰化縣環保局廢棄物管理科股長蕭家浩表示，芳苑位在台61線沿線，棄置樣態以北部廢土南運、回填魚塭為主；大城也有案例。

他表示，這類載運不明剩餘土方或廢棄物的狀況，在去年年底（約9月到12月間）最為嚴重；近幾個月，加強車輛稽查後，案件增長量已趨緩。 蕭家浩補充，車輛攔查時，應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點的證明文件，以供檢查，否則環保單位可根據《廢棄物清理法》第9條第1項規定開罰；彰化縣2021年以此開罰件數共有160件，今年上半年有26件。

蕭家浩表示，彰化近年廢棄物問題，已經從早期的環保單位單打獨鬥，變成現在檢警環通力合作；廢棄物清除與否，也都會成為檢調起訴行為人時建議量刑的依據。過去縣內食品汙泥案、二水汙泥案都仰賴此合作模式。

芳苑2020年、2021年分別有34件、13件棄置相關的違規變異點，今年截至7月底為止尚未有違規變異點出現。

【雲林】台西、口湖農地及魚塭被濫倒，台61線沿線強化稽查

• 口湖鄉：全國第6名，93筆

• 台西鄉：全國第11名，62筆

雲林縣環保局環境衛生科技士張宗仁觀察，台西、口湖案件在2、3年前較多，當地多屬營建廢棄物回填農地或是魚塭。

不過，從去年到今年，比較多的樣態不是查獲現場傾倒，而是在車輛攔查、還沒落地時就被攔下抓到；台61線剛進雲林的麥寮，也攔到了較多案件。

張宗仁表示，攔下車輛後，若確認車載物品為單純土方，但沒有來源證明，就會要求退運並處以罰鍰。 「如果說有廢棄物問題，會確認這個人或是這台車，是不是有清除許可證？如果沒有就會直接移送，走刑事去做偵辦，」張宗仁補充。

台西警分局7月底也表示，2022年1月以來，《道路交通管理處罰條例》違規達883件，比去年同期劇增了739件；違反《廢棄物清理法》刑事罰有7件9人、行政裁罰共27件。

【南投】沿國道3號棄置，靠山的南投、草屯也成廢棄物熱區

• 南投市：全國第9名，68筆

• 埔里鎮：全國第10名，67筆

• 草屯鎮：全國第12名，59筆

• 水里鄉：全國第19名，43筆

不靠海的南投也淪為廢棄物棄置熱區，除了農地遭棄置廢棄物外，甚至有不肖人士直接將垃圾棄置在馬路中央，丟了就跑。

南投縣環保局稽查科科長王筱歡分析，南投縣棄置熱區大致沿國道3號，例如從南投、名間、竹山，下交流道棄置；另外，台16線進水里沿途也有棄置案，埔里也有零星個案。 「我們查獲非法棄置的話，大概一半是營建廢棄物；裝潢廢棄物可能也三分之一；另一部分的話就是事業廢棄物，常都是租借廠房去棄置，」她補充。

王筱歡說，目前難處理的樣態是租賃廠房、棄置有害事業廢棄物，「現在都是比較特殊的事業廢棄物，處理費用也相當高，通常棄置的人都已經不在或跑路，地主就要去承受後果；我們也會宣導，土地不能任意租賃給他人。」

台61線北起新北市八里區，南至台南市七股區，全長約301.8公里，貫串西部沿海地帶，也成為北部營建廢棄物、廢土一路南下傾倒的重要通道，多個縣市環保局均以沿線交流道加強稽查。

《報導者》透過GIS分析統計，台61線沿線1公里範圍內，從北到南一共有384筆變異點，佔全部違規變異點的8%；3公里範圍內則有770筆變異點（16.2%）。

張乃仁分析說，載運廢棄物基本上會使用25噸的大型曳引車或拖曳車，台61線因交通便利又處偏僻的沿海地區，因此成為犯罪熱區。

1成的棄置點在公有土地上

《報導者》進一步將4,748筆衛星變異違規點資料與全台公有土地圖資套疊，發現有501個點位（10.6%）落在公有土地上。其中最多的是屏東縣79筆、桃園市58筆、台南市57筆。

而這501筆變異點中，高達290筆為國有財產署（簡稱國產署）管理的土地。由於抓不到濫倒行為人，龐大清運成本也成為全民負擔的社會成本。

國產署以書面方式回覆《報導者》，表示近年面對廢棄物棄置問題，無法查得行為人確實是困境，該署每年環境清理費用達數千萬元。

國產署回覆，如果查獲行為人，就會要求對方清理，也會向其追收補償金。若找不到行為人，而被要求負清理責任時，國產署會向環保機關主張「行為責任」優先於「狀態責任」，請環保單位追查行為人；如有急需清理必要，該署會配合要求，先行僱工清除。

國產署表示，目前會按月巡查遭棄置有害事業廢棄物的汙染控制場址，也從2021年試辦用無人飛行載具輔助巡管，未來也會強化與其他機關的橫向聯繫。

清除仍是漫漫長路，環保署現正列管場址仍有73%未清理

衛星監控國土變異點可作為即時監控廢棄物濫倒事件的參考，環保人員會根據現場實際樣態來認定開罰，若案件對環境有重大影響和汙染危害，各地環保局也會將其列管為棄置場址，登錄在管理系統中；不過若屬情節較輕微的「有礙環境衛生案件」，不會特別錄案。

《報導者》爬梳環保署平台上曾經列管的棄置場址，發現2011年至今的945筆資料中，有49.5%（468件）正在列管中，50.4%已經解除列管。

正在列管中的場址中，約73.3%（343件）仍未清理，進度多半是還沒送清理計畫，或是司法單位還在偵辦中；清理中佔7.5%（35筆）；已清除完成、待完成解除列管程序約12.4%（58筆）。

廢棄物的傾倒可能發生在一夜之間，但後續清除成本往往所費不貲，更曠日費時，連帶影響周邊居民權益。

在科技輔助下，不法業者的環保犯罪行為有機會被揪出，不過從北而南的營建廢棄物棄置問題更涉及去化量能的根本問題。

張乃仁表示，廢棄物去化成本影響棄置現象至深，「現在砂石棧場分類完後，砂石有沒有給它出路？分得好，這些砂石都可以用，只是品質比較不好、成本又高，如果沒有補貼、沒有強制，那它的出路在哪裡？沒有出路，為什麼要花成本去分類？」

他認為，相較於有害的廢棄物，營建廢棄物仍有再利用潛力，「一味的防堵不是解決問題的方法，而是（應該）合理、合法的使用；如果它真的可以循環、可以永續，只是差在一個成本，那這個成本的關卡，怎麼去解決？」

張仕音也提出類似看法：「合法管道都有了，（去化）價格就不會那麼高，就不會有人再哄抬價格，大家都有的東西，價格自然就就會下來。」

雖然，加強查緝能提高犯罪者成本，有減少犯罪案件的效果，但釜底抽薪的解方仍須政府提供足量的廢棄物去化管道，才能讓垃圾黑市失去存在的環境。

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