香港宏福苑大火：兩字之差的「獨立委員會」能否滿足訴求？

截至12月3日完成7棟大樓搜查後，香港大埔宏福苑發生的火災造成159人死亡。由於還有31人失聯，死亡人數可能還會進一步增加。

世紀大火揭示市場規模驚人的香港房屋大維修在屋苑管理、維修工程甚至政府監管等環節，均存在制度性的失敗，社會希望叩問真相、檢討制度和追討責任。有巿民發起聯署，要求成立「獨立調查委員會」。

大火一週後，12月2日，特首李家超宣佈將成立由法官主持的「獨立委員會」，審視宏福苑審視起火成因和相關問題。

特首辦回覆傳媒查詢，指運作類似2003年及2018年負責調查兩起公路車禍的委員會。

值得注意的是，李家超宣佈成立的這一機構與《調查委員會條例》下的「獨立調查委員會」不同，並不具法定權力，無法強制證人出庭作供和提交資料，引發市民和一些前港府高官擔憂委員會難以徹底調查真相。

香港主權移交以來，曾經五次成立「獨立調查委員會」，包括調查鉛水事件、南丫海難等。

同樣是社會關注的重大事故，為何政府的做法卻不同？兩種委員會的分別在哪裡？BBC中文訪問法律評論員、香港前高官以及行政會議成員等，嘗試解析當下疑慮。

兩字之差的分別

前運輸及房屋局局長、香港教育大學公共行政學講座教授張炳良向BBC中文指出，「獨立調查」一般指由獨立於政府以外的第三方進行的調查，當中不包括政府的執法部門。

「獨立調查」分法定和非法定兩種。

「獨立調查委員會」（Commission of Inquiry，COI）屬於前者，根據香港法例第86章《調查委員會條例》成立，由特首及行政會議成員按法例任命，可以調查任何公共機構的經營或管理、任何公職人員的行為，或其認為與公眾有重大關係的任何事宜。

1996年11月嘉利大廈大火慘劇，造成41死，當時政府在不足一個月內已成立獨立調查委員會調查成因。主權移交後多宗社會重大事故也有成立獨立調查委員會，包括南丫海難、公屋食水含鉛超標及港鐵沙中線工程醜聞。

根據該條例，委員會「具有法官的權力」，形式與法庭無分別。

它有法定傳召權，可以強制證人出庭作供，發出手令搜查處所。同時，它為委員會及證人提供「絕對特權」保障，即證人提供的證據，不可以被用作採取民事或刑事行動；如果警方要刑事跟進，則要重新搜證。

張炳良強調，委員會始終不是法庭，不會作出判決，指定誰人要為事情負責任，「但是它會有一些觀察，甚至有一些建議、有findings（發現）。」

現時李家超宣布成立的「獨立委員會」並非依據《調查委員會條例》設立，屬於非法定機構。

特首辦回覆本地傳媒稱，該委員會運作類似過往大型事故的調查，包括2003年屯門公路車禍以及2018年大埔公路車禍。

2018年2月，一輛九巴在大埔公路翻側，造成19人死亡。時任特首林鄭月娥成立「香港專營巴士服務獨立檢討委員會」（Independent Review Committee），審視專營巴士的監管制度。

法律評論員黃啟暘對BBC中文指出，根據香港法例第1章《釋義及通則條例》第47A條，特首有委任諮詢團體的權力，可以「設立他認為符合公眾利益」的委員會，並委任其成員。

但他指出，特首李家超就宏福苑大火設立的委員會，「應該是什麼權力都沒有的」。

委員會雖能召開舉行公眾聽證會，但「所有人都是自願去合作」，且沒有「絕對特權」保障。在此情況下，黃啟暘認為證人主動提交完整證據的誘因較小，委員會調查能力受限。

曾任監警會主席的資深大律師梁定邦亦在電台節目指，如果純粹處理制度問題，認為委員會可以；若目的是問責或發現事實，由於委員會無傳召權，證人可以拒絕出席或保持緘默，「比較難得到圓滿的答案」。

調查範圍寬還是窄？

外界擔憂無傳召權的委員會作用有限。

但張炳良認為，委員會的性質不一定影響調查質素，「不是那麼簡單（說），COI一定是（調查）很透徹」 。調查的關鍵，在於政府如何規定其職責範圍——「它可以寬一點也行、窄一點也行」。

張炳良又認為，即使沒有傳召權，被邀請作供的公司或個人為免自己聲譽受損，「不會不去」。

不過以2018年大埔公路車禍為例，當年「獨立檢討委員會」的報告有提到，有部分人士曾提交意見書，但拒絕應邀提供口述證供，以證明內容屬實。

香港特首李家超此後針對「獨立委員會」的調查權、傳召權表示，可要求擁有調查權力的政府部門協助工作。

黃啟暘認為，由於檢討委員會沒有強制證人出庭權力，被邀協助的人也可能擔心證供日後被用作對檢控，「他們可能就會選擇行使緘默權」。

除了職責范圍劃分外，委任的成員也會決定調查的力度。

張炳良說，委員會由有審查經驗、「打爛沙盤問到篤」的法官主持，與經驗不多者主導調查，效果可能未必一樣。除此之外，委員最終採納何種聽證的程序、是否公開邀請各方提供證據等操作細節，同樣關鍵。

12月2日，李家超在記者會定下委員會的八大調查方面，包括樓宇維修工程施工安全、有否相連利益或合謀串聯、用料清單是否全面、包括政府及專業人員在內的角色承擔、招標問題、大廈消防系統運作的監督、大火的相關責任，以及法律和懲罰的足夠性。

目前政府表示，李家超已邀請終審法院首席法官推薦一名法官主持委員會。

「獨立調查委員會」會否「架床疊屋」？

按政府說法，成立獨立委員會其中一個目的，是可繼續「全力提速提效」推展調查，包括刑事調查。前香港保安局局長、立法會議員黎棟國在出席電台節目時表示，獨立委員會是行政組織，不受法律既定程序約束，認為更有彈性和快速完成報告。

身兼資深大律師的行政會議成員湯家驊日前接受BBC中文採訪時表示，按其經驗，獨立調查委員會「未必是一個最好、最有效，最快速的處理方法」。

他曾參與針對1998年赤鱲角機場開幕初期出現大混亂一事的獨立調查委員會，擔任政府的法律代表。他指出，當時立法會及申訴專員亦有調查事件，各方的結論或有出入，「大家不知道怎樣較好」。

湯家驊分析，指政府多方面跟進後續工作，包括警方、廉署已展開刑事調查，又指死因庭的調查相當到位，會提出改善建議，相信已包含所有需要跟進的問題。他認為，若現時已有足夠渠道跟進，未有需要成立「廢時」、「架床疊屋」的獨立調查委員會。

但張炳良認為，調查委員會耗時長一說不太成立，過去經驗顯示兩者需時分別不大。

翻查資料，大埔公路車禍的「獨立檢討委員會」於2018年3月成立，舉辦21天聽證會，花約九個月時間，同年12月公開報告。

2012年10月1日晚，國慶煙花匯演開始半小時之前，兩船在南丫島海面相撞，造成39 人罹難。調查海難的「獨立調查委員會」在同月成立，最後花約六個月時間完成報告，2013年4月提交特首。

「（調查速度）快與慢是政府決定的， 就是你給多少時間它交報告。」張炳良說。

目前，政府就大火設立了三個調查專組：由消防處牽頭、調查火警蔓延起因及成因的「跨部門調查專組」、調查是否有人誤殺及涉貪等罪行的「警方和廉政公署聯合工作小組」，以及由政務司司長陳國基領導的「調查及規管工作組」，處理災後樓宇維修等。

警方另指會將案件提交死因裁判法庭處理。

黃啟晹指出上述調查以部門劃分，有明確的權責範圍，但若設立獨立的委員會——無論現時成立的還是調查委員會——「可以看到比較全面」。

張炳良認同，現在政府有不少調查小組，但指出委員會其中一個目的是「面向社會、面向公眾」，如果公眾普遍認為不能只接受政府部門的調查，「到了這個程度就不是架床疊屋了 。」

大火發生第三日，有市民成立「大埔宏福苑火災關注組」發起聯署提出四大訴求，當中包括成立獨立調查委員會，全面徹查潛利益輸送、問責政府官員。據報，聯署發起人關靖豐被捕，後獲准保釋。巿民悼念獻花，也有人寫上：「要檢討的不是竹棚，而是制度」。

「他（市民）希望找到第三方，更加保證很徹底去調查這件事 。」張炳良說。

至於該成立何種委員會，他認為未必有一個「客觀性的標準」，很多時候都是政府綜合考慮民情、社會觀感，以及內部意見後下判斷。

調查是一個起點

香港主權移交後一共委任過五個「獨立調查委員會」：1998年香港新機場混亂事件、2007年教育學院風波、2012年南丫海難、2015年食水含鉛超標事件，以及2018年地鐵沙中線工程偷工減料事件。

張炳良指出，過去香港發生的涉及死傷人數多的意外慘劇，一般都會成立「獨立調查委員會」。

張炳良在2012年至2017年擔任運房局局長，南丫海難在其任內發生。

他記得，當時政府很快決定成立「獨立調查委員會」，「當時政府內部就很簡單的 ，如果你是要一個面向社會、讓公眾釋疑的（方法）， 我們覺得用COI是適當的。」

張炳良指出，就調查機制來說，「獨立調查委員會」因在法律上獲得授權 ，「層次是最高的」；他表示不評論為何政府目前不選用這種方式，但認為「政府解說多一點，對公眾是有幫助的」。

法庭記者陳婉婷自南丫海難發生後一直跟進報導，見證獨立調查委員會的成立、調查。

「當年說要開這個獨立調查委員會，都是要找回事故原因、找回真相為主的一件事，」陳婉婷說，涉案的船長、倖存者、海事處官員和船公司的代表等均出庭作供，有家屬全程出席旁聽公開聆訊。

2013年，獨立調查委員會發表238頁的報告，指出撞船因為船員疏忽，而涉事船隻尾部的船艙缺少了一道「水密門」，是加速船隻下沉的原因之一。報告還指出船廠有責，並點名批評部份負責檢驗船隻的海事處官員。

相比之下，海事處曾進行內部調查，但僅在2014年公佈報告摘要，提及有17名海事處官員涉及行為不當。但公眾無從得知具體官員的名字以及因何失當。

陳婉婷形容，報告對家屬而言是一個「起點」。「不同的家屬都會有不同的追求，有些追求真相、有些追求問責。」

幾經追討，相隔13年，今年5月終召開死因研訊，裁決押後至明年1月，「你看到它們追討的過程 ，其實到現在還未完，」陳婉婷說，「起點也很重要的， 因為要知道究竟發生什麼事。」

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