失衡的外送員專法將淪為四輸局面

廖國翔／律師、神戶大學法學博士

隨著平臺經濟蓬勃發展，國人已逐漸習慣使用飲食外送服務，外送員人數亦隨之攀升。據2025年11月的最新統計，台灣活躍外送員人數已達15萬人。這群擁有十數萬票源的外送從業人員，自然成為各政積極爭取或不願得罪的對象。從大罷免前後，外送員團體不斷對各政持續遊說的壓力下，勞動部於上週預告制定《外送員權益保障及外送平臺管理法》草案作為回應。除此之外，各團也紛紛提出自家的專法版本。

然而，此專法除了涉及外送員與平臺間之法律關係，同時亦處理一般性平臺監管之議題，此外還涉及競爭法與消費者保護之相關議題，種種議題及相關討論均未臻成熟，卻為了回應壓力而被推著上架。尤其，勞動部版草案其實看得出相比藍白的草案已經做了許多權衡妥協，例如至少沒有要求平台業者替外送員投保勞健保、也沒有要求上線等待時間也要給予報酬。而在目前國會環境下，通過的恐怕是將來藍白為了迎合相關利益團體、不顧後果的「加蔥」版，於立法後，對於台灣的外送環境究竟是助益，或是扼殺與破壞，恐怕也不難預料。

平臺管制本來就不必以參與者為勞工為前提

近年來外送平臺的政策與立法討論始終圍繞著一個問題：「外送員到底算不算勞基法上的勞工？」然而，若將所有對外送平臺的管制議題，都侷限在法律上「僱傭」或「承攬」這個二分法框架底下，無疑使問題過於狹隘，進而在深入討論時很難邏輯自洽，更難真正討論相關規制的必要性。

從法律上看，「外送員是否為勞工」與「國家應否以及如何監管外送平臺」是兩個不同層次的問題。前者是勞動法上的身分認定問題；後者則是於行政管制脈絡下，平臺作為「雙邊/多邊市場中介者」，又基於網絡/間接網絡效應容易產生大者恆大，進而產生的結構性影響，諸如演算法歧視、資訊不對稱、交易條件片面變更、帳號停權無從申訴等議題，國家是否應介入監理。

無論外送員之法律屬性是否為勞工，這都不影響國家管制外送平臺的正當性。相對的，新興立法例中對平臺的管制，也與平臺的參與者是否為勞工沒有必然關連，而是基於資訊透明、程序正義與防止濫用市場力量等考量。例如，要求平臺事前公開里程計算方式、費率公式、派單原則，是為了讓參與者在相對合理資訊條件下做出選擇；要求平臺設置申訴與救濟窗口、對帳號停權與解約程序賦予一定告知與說明義務，是避免演算法與條款成為黑箱且喪失救濟的透明性。

正因如此，許多國家於面對類似外送員等平臺工作者與平臺間的關係，在立法與監理政策的思考上，近年來逐漸從「身分定性」的論爭轉向實質討論「平臺監理」之範圍與程度。但很遺憾的是，台灣許多外送專法之倡議者卻往往拿著「勞權保障」為前提，然後將包含平臺監理與競爭管制等不同層次的議題混為一談，全都摻進來做撒尿牛丸。

勞動部版的專法草案中，雖然將外送員身分區分為「與平臺間具僱傭關係者」及「與平臺間非僱傭關係」二種，並將規制重點放在後者，也就以「外送員與平臺並非僱傭關係」作為專法管制之前提，並創設出不同於僱傭獲承攬的第三種樣態，但實則卻於專法中仍課與平臺諸多類雇主之義務，而非僅止於平臺的契約透明性或程序保障。於課與平臺與雇主幾乎相當的義務下，又規定不得強制外送員排班或違反其意願下要求其上線，並且不得因為外送員拒絕接單或下線休息而給予不利益對待；此外還規定外送員可選擇任一平台請求其負擔職災保費、要求平台不得任意終止契約之同時，給予外送員廣泛終止契約及請求補償的權限。

如此，一方面否認且不准許平臺進行最低限度的指揮監督，另一方面卻要求平臺片面負擔諸多義務，甚至要求平臺應保證外送員每小時基本報酬不得低於最低工資法所定時薪的1.25倍，並要求平台通報及調查「職災」與負擔職災保險保費，難怪草案要強調兩者間不是僱傭關係，因為根本已經超越僱傭關係，這法律的衡平性真的該打個大大的問號，其規制正當性更是說不清楚。院版草案尚且如此，各團爭相加蔥的版本，其荒謬程度恐怕更為驚人。

基本運價之設定欠缺合理性

在現行討論中，最具爭議的莫過於是否應該由法律直接設定一個最低的基本運價？如果認為有必要以法律介入及設定一最低運價，其原因是什麼？

倡議者最常提出的說法是：平臺從消費者、餐飲店兩邊賺，卻由「剝削」外送員，賺那麼多，當然應該立法要求平臺保障外送員之基礎待遇。這樣的說法乍看之下似乎合理，甚至容易獲得情緒上的支持；然而，若從競爭法的角度思考分析，其實這說法無法成立。

首先，所謂「超額利潤」，在競爭法實務上本來就是一個高度爭議且難以操作的概念。要判斷某一平臺是否取得超額利潤，不僅涉及成本結構的釐清、風險與投資回收期間的綜合判斷，也必須與國內外類似市場中其他業者的利潤水準及技術創新等因素綜合考量。單純以平臺兩邊賺卻任意決定價格，因此必定再剝削，或必定成立「榨取濫用」或「交易條件的不利益設定變更」，這缺乏具體論證與證據，反而是因此類交易中介平臺的特性而懷璧其罪，因為此類中介平臺本來就是創造出一個市場並提供交易場域而從中賺取利潤，豈能認為平臺「不事生產」或「沒有提供價值」卻獲利就叫做「賺取超額利潤」？

其次，更重要的是，在競爭管制上，「獲利」本身並不是原罪，甚至獲取一個接近市場可忍耐極限值的高額利潤，反而可轉動競爭的齒輪，會吸引新的競爭者進入並分食市場。競爭法關心的核心問題是：有一定市場力量的企業在獲取高額利潤的同時，是否透過限制競爭或排除競爭者的方式來維持其市場力量。如果企業並沒有採取排除競爭者的方式維持其市場地位並持續獲利，那麼即便利潤水準偏高，這個「賺太多」也不會是國家介入的理由。

因此，若單純以「避免平臺於近乎壟斷下恣意定價壓榨外送員」作為管制上的正當理由，這恐怕難以成立。唯一可能成立可行的思考路徑，只剩下這是否可能是一種「秩序行政」下的公共政策工具。

所謂秩序行政，是國家考量某些活動是否涉及一定程度的公共風險，而透過行政手段加以介入及防免，對計程車費率的費率管制確實是類似例子。為什麼公路法要管制計程車，為什麼要對計程車設定起跳價、距離計費標準，甚至管制車輛數量？這其實就是基於風險行政與公共利益的考量：避免出現「削價競爭」導致服務品質與安全標準下降；避免過低價格下，司機要搶單、多跑單而產生衝突或疲勞駕駛，而因為計程車具有準公共交通工具之性質，因此也加強了此部分由國家介入管制的正當性與必要性。

回到外送平臺的情境，如果要為最低每單單價尋找一個正當性基礎，這或許是個可能選項。具體而言，外送員在執行任務時，若每單報酬壓得過低，為維持收入水準，外送員便可能被迫以「接更多單」來補足，進而拉長工時、壓縮休息時間，甚至在道路上以違反交通規則的方式搶快，這些風險將外溢為整個社會共同面對及承擔的交通安全問題，而針對此等風險的行政上控管，即為秩序行政的管制措施。

專法以秩序行政為由卻又綁定最低工資，邏輯根本無法自洽

上述或許是為什麼在專法中，第5條第1項規定交通主管機關應依公路法核定外送業者之基本運價，這是因為主管機關及草案起草者很清楚知道，他們在做的價格管制唯有跟秩序行政手段掛勾，才能為其直接干預市場價格給個表面上合理的說法。但在此思路下，設定最低外送運費之目的即不是在於「保障最低工資」，而是避免削價競爭以及維持服務品質，同時讓消費者可以預期運價計算之方式而不被業者漫天喊價。

雖然這些理由可能成立初步的管制正當性，但既然是秩序行政手段之一種，並且對於平臺業者的營業自由與財產權產生限制，此種價格管制就必須接受比例原則的檢驗，立法者必須提供一個最低程度舉證，去說明在這樣的正當目的下，如此手段有助於減少過度接單、降低疲勞或搶快違規的外送員所造成的交通風險等。

此外，也得考量這是否符合對平臺財產權限制的最小侵害手段。舉例來說，平臺如果設定一定期間內的接單數量或里程的上限，是不是可以達到同樣的效果？而各種手段間，怎樣才能達到公益與私益的平衡等。如果認為設定每單最低單價這個手段確實可以通過比例原則的檢驗，成為行政管制手段的一環，接下來要思考的則是如何避免破壞既有市場機制或對市場造成過度影響。

但於專法之立法理由中就此除了全然沒有說明之外，甚至規定基本運價除不得低於交通部核定之運費外，同時不得低於最低工資法所定每小時最低工資之1.25倍，直接將最低外送運費與基本工資掛勾，這已經完全逸脫了前面所說的秩序行政之思路，而是直接將外送員作為準勞工看待，但專法中又同時強調外送員與平臺間並非僱傭契約，這就是其邏輯無法自洽之點。如果專法以外送員不是勞工為前提，為何又強行將外送員報酬與適用於勞動關係下的最低工資掛勾，甚至要求不得低於最低工資之1.25倍，還在立法理由稱這是為了「提供外送員基本報酬雙重保障」，其正當性究竟何在？這不是單純的用只是「參考」或「比照」計算方式可以說明的。

就更別提了，如果最低單價之設定有前述秩序行政下的公共秩序為目的，那對於平臺來說，為何此種公共行政目的的成本要全然由平臺承擔？如果平臺犧牲自身營業利益來配合國家行政需求，這是否將成為超出其一般社會責任所應容忍範圍下的「特別犧牲」或類「特別公課」（即國家基於一定政策目標之需要，對有特定關係之國民課徵之公法上負擔），如果是的話對業者的合理補償或補助機制在哪裡？這些配套全然沒有，就只一味要求平臺吞下，難道這是立法強加於企業的「社會責任」？

強行以法律介入價格將造成四輸局面，國外早有先例

在外送專法的國際比較中，西雅圖與紐約經常被拿來作為「積極介入價格」的代表案例。這兩個城市在立法時，也就外送價格採取直接的價格介入措施，包括設定高於市場平均水準的時薪或每單報酬標準，並要求平臺不得透過其他扣款或算式迴避實質保障。從表面上看，政策上路後，外送員的「每單收入」或「平均時薪」的確呈現提高趨勢，似乎可以被解讀為勞動條件改善的成功案例。然而，若觀察整體市場結構與參與者行為，則可看到法律以價格介入市場後，如何紊亂市場秩序而造成包含外送員、合作商家、消費者乃至平臺四輸之局面。

一方面，面對成本增加，部分平臺採取了縮減外送員接單機會、調整派單機制、限制新外送員加入等方式來控制支出，外送員們出現「排隊等上線」的情形，導致實際能穩定接單的外送員人數反而下降。對於那些本來就接單量不穩的外送員而言，即便每單報酬提高，整體月收入未必跟著成長；另一方面，價格上升終究會部分轉嫁到消費者與餐飲店身上。隨著外送服務費用提高，部分消費者選擇減少使用外送服務；部分餐飲店也因外送抽成與服務費等綜合成本墊高，而縮減透過外送平臺販售的品項或比例。結果就是：市場上的外送訂單總量減少，整體市場的餅變小了，那作為市場參與者的外送員與合作餐廳之交易機會與收入自然也減少，如此真的合乎多數外送員與餐飲業者的利益？

以西雅圖為例，在立外送專法管制外送價格後，訂單量相比訂定專法前下降了至少30%（甚至有高達45％之統計），大量外送員抱怨「無單可接」，雖然個別訂單報酬高，但總收入反而下降，且等待時間大幅拉長；餐飲業者則因外送費太貴，導致外送訂單銳減，許多依靠外送的小型餐館營收受到重創；至於消費者，則因一個漢堡的外送費用加服務費可能超過漢堡本身的價格，這當然大幅降低了使用意願。

又提到紐約，其專法甚至被國民立委廖偉翔拿出來吹捧一番。紐約市專法的特色，是於基本定價中，除了考量最低時薪外，另外導入利用率的概念（即外送員實際進行配送的時間佔總在線時間的比例），外送員的工作時間被切割為「在線等待」與「實際配送」兩部分，透過利用率公式來使平臺補貼外送員等待時間之報酬（簡單說就是利用率愈低，平臺實際支付費率就愈高），並希望促此平臺提高派單的效率。但這作法最直接的影響就是，平臺為了保證最高的利用率以避免報酬溢價，因此嚴格限制在線人數，只有當平臺確定有足夠訂單讓外送員保持忙碌時，才允許外送員上線。外送員雖然看似獲得最低報酬保障，但「等上線」的外送員人數大幅增加，整體而言真正獲利者又有多少？

失衡的專法稱不上正義

從上述比較法經驗來看，市場價格管制的不良影響並非危言聳聽，而是極容易弄巧成拙而扭曲市場機制，最後是整個市場都面臨衰退，不僅平臺是輸家，平臺的所有利用者，包含消費者、餐飲業者以及原本希望保護的外送員也都蒙受其害。

真正成熟的政策討論，必須充分了解外送平臺的議題，同時牽涉勞動法、競爭法、秩序行政與產業政策，沒有任何單一價值可以作為道德至高點要求其他面向的考量都必須為他們退讓。法律要保護的從來不只是勞權，法律希望達成的正義，是各方的利益都獲得充分妥適的考量，在這樣充分考量與安排下所達到的平衡狀態才是正義，而目前這部邏輯無法自洽又完全失衡的專法，恐怕只是披著正義外衣的民粹產物。

聲量大不代表主張就是正確，立法者更不應毫無底線地遷就。若這部對平臺而言高度失衡的專法強行通過，業者的理性選擇不外乎幾個選項：最壞的情況便是撤出市場；其次則是調整對消費者的服務費或訂閱費，以及調漲對店家的抽成（專法導致營運成本提升，反而可成為了平臺變更交易條件的合理事由）。

此外，平臺也可能停止部分不賺錢區域的服務。屆時，哪些縣市叫不到外送？哪些縣市的外送員將面臨無單可跑的窘境？這些都不是危言聳聽的恐嚇，而是真實可能發生的情境。面對這些風險，如果倡議者還是只能喊出「不能接受的爛平臺離開或倒了最好」這種話，那不過是以最廉價的方式去做不負責任的主張，並且迴避所有問題，絕非討論公共政策應有的態度。

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